Rabu, 29 September 2004
Pemerintahan Kita Semi-Presidensial
Sofian Effendi
"The only legitimate way to interpret the Constitution is to be guided by the original
intention of those who wrote and ratified the document" (Edwin Meese III)
PADA 9 November 2001 dan 10 Agustus 2002 MPR mengesahkan amandemen ketiga dan keempat
UUD 1945. Sistem pemerintahan negara Indonesia pun berubah menjadi sistem
presidensial. Perubahan itu ditetapkan dengan Pasal 1 Ayat (2) UUD baru. MPR bukan
lagi merupakan perwujudan dari rakyat dan bukan focus of power, lembaga pemegang
kedaulatan negara tertinggi.
PASAL 6A Ayat (1) menetapkan, "Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan
secara langsung oleh rakyat". Dua pasal itu menunjukkan karakteristik sistem
presidensial yang jelas berbeda dari staats fundamental norm yang tercantum dalam
Pembukaan dan diuraikan lebih lanjut dalam Penjelasan UUD 1945.
Sistem presidensial tidak mengenal adanya lembaga pemegang supremasi tertinggi.
Kedaulatan negara dipisahkan (separation of power) menjadi tiga cabang kekuasaan,
yakni legislatif, eksekutif, dan yudikatif, yang secara ideal diformulasikan sebagai
trias politica oleh Montesquieu. Presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh
rakyat untuk masa kerja yang lamanya ditentukan konstitusi. Konsentrasi kekuasaan ada
pada presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan. Dalam sistem presidensial
para menteri adalah pembantu presiden yang diangkat dan bertanggung jawab kepada
presiden.
Apakah amandemen Pasal 1 Ayat (2) dan Pasal 6A yang merupakan kaidah dasar baru sistem
pemerintahan negara Indonesia akan membawa bangsa ini semakin dekat dengan cita-cita
para perumus konstitusi, suatu pemerintahan konstitusional yang demokratis, stabil,
dan efektif untuk mencapai tujuan negara? Apakah sistem pemerintahan presidensial
lebih menjamin kelangsungan kehidupan bernegara bangsa Indonesia?
Ternyata tafsiran Panja Amandemen UUD 1945, yang dibentuk MPR, tentang sistem
pemerintahan negara berbeda dengan pemikiran dan cita-cita para perancang Konstitusi
Pertama Indonesia. Bila dipelajari secara mendalam, notulen lengkap rapat-rapat BPUPK
sekitar 11-15 Juli 1945 dan PPKI pada 18 Agustus 1945 yang ada pada Arsip AG
Pringgodigdo dan Arsip AK Pringgodigdo (Arsip AG-AK-P), kita dapat menyelami kedalaman
pandangan para founding fathers tentang sistem pemerintahan negara.
Arsip AG-AK-P yang selama hampir 56 tahun hilang baru-baru ini diungkap kembali oleh
RM Ananda B Kusuma, dosen Sejarah Ketatanegaraan Fakultas Hukum UI, dalam sebuah
monograf berjudul Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, terbitan Fakultas Hukum UI
(2004). Kumpulan notulen otentik itu memberi gambaran bagaimana sebenarnya sistem
pemerintahan demokratis yang dicita-citakan para perancang Konstitusi Indonesia.
Sampai saat ini telah tiga kali kita melakukan penyimpangan dari cita-cita para
pendiri bangsa. Penyimpangan pertama dilakukan Bung Karno ketika menerapkan Demokrasi
Terpimpin yang bukan demokrasi seperti harapan para pendiri negara. Kedua,
penyimpangan pemerintah Orde Baru yang mengelabui seluruh bangsa dengan menerapkan
pemikiran negara integralistik ala Spinoza, sebagai terjemahan konsep manunggaling
Kawulo lan Gusti untuk melanggengkan kekuasaan Sang Gusti. Penyimpangan ketiga ketika
MPR masa bakti 1999-2004 mengganti salah satu staats fundamental norm atau kaidah
dasar penyusunan sistem pemerintahan negara Republik Indonesia.
Bukan "Trias Politica"
Notulen rapat-rapat BPUPKI dan PPKI mulai pertengahan Mei sampai Juli 1945 memberi
gambaran betapa mendalam dan tinggi mutu diskusi para Bapak Bangsa tentang sistem
pemerintahan. Pada sidang-sidang itu, Prof Soepomo, Mr Maramis, Bung Karno, dan Bung
Hatta mengajukan aneka pertimbangan filosofis dan hasil kajian empiris untuk mendukung
keyakinan mereka bahwa Trias Politica ala Montesqieue bukan sistem pembagian kekuasaan
yang paling cocok untuk melaksanakan kedaulatan rakyat. Bahkan, Supomo-Iin dan
Sukarno-Iin-Iin artinya Anggota yang Terhormat-menganggap trias politica sudah kolot
dan tidak dipraktikkan lagi di Eropa Barat.
Pada rapat Panitia Hukum Dasar, bentukan BPUPKI, 11 Juli 1945, dicapai kesepakatan,
Republik Indonesia tidak akan menggunakan sistem parlementer seperti di Inggris karena
merupakan penerapan dari pandangan individualisme. Sistem itu dipandang tidak mengenal
pemisahan kekuasaan secara tegas. Antara cabang legislatif dan eksekutif ada fusion of
power karena kekuasaan eksekutif sebenarnya adalah "bagian" kekuasaan legislatif.
Perdana menteri dan para menteri sebagai kabinet yang kolektif adalah anggota parlemen.
Sebaliknya, sistem presidensial dipandang tidak cocok untuk Indonesia yang baru
merdeka karena sistem itu mempunyai tiga kelemahan. Pertama, sistem presidensial
mengandung risiko konflik berkepanjangan antara legislatif–eksekutif. Kedua, amat kaku
karena presiden tidak dapat diturunkan sebelum masa jabatannya berakhir. Ketiga, cara
pemilihan winner takes all seperti dipraktikkan di Amerika Serikat bertentangan dengan
semangat demokrasi.
Indonesia yang baru merdeka akan menggunakan "sistem sendiri" sesuai usulan Dr
Soekiman, anggota BPUPK dari Yogyakarta, dan Prof Soepomo, Ketua Panitia Kecil BPUPK.
Para ahli Indonesia menggunakan terminologi yang berbeda untuk menamakan sistem khas
Indonesia. Ismail Suny menyebutnya Sistem Quasi-presidensial, Padmo Wahono
menamakannya Sistem Mandataris, dan Azhary menamakannya Sistem MPR. Menurut
klasifikasi Verney tentang sistem pemerintahan, sistem yang mengandung karakteristik
sistem presidensial dan parlementer disebut sistem semi-presidensial.
Sistem pemerintahan demokratis yang dirumuskan para perancang UUD 1945 mengandung
beberapa ciri sistem presidensial dan sistem parlementer. "Sistem sendiri" itu
mengenal pemisahan kekuasaan yang jelas antara cabang legislatif dan eksekutif, yang
masing-masing tidak boleh saling menjatuhkan, presiden adalah eksekutif tunggal yang
memegang jabatan selama lima tahun dan dapat diperpanjang kembali, serta para menteri
adalah pembantu yang diangkat dan bertanggung jawab kepada presiden, adalah ciri dari
sistem presidensial. Sistem pemerintahan khas Indonesia juga mengandung karakteristik
sistem parlementer, di antaranya MPR ditetapkan sebagai locus of power yang memegang
supremasi kedaulatan negara tertinggi, seperti halnya parlemen di Inggris. Kedaulatan
negara ada pada rakyat dan dipegang MPR sebagai perwujudan seluruh rakyat. Juga,
presiden dipilih secara indirect oleh wakil-wakil rakyat, diangkat, dan diberhentikan
oleh MPR
Presiden yang memiliki kekuasaan eksekutif adalah mandataris MPR, sedangkan DPR adalah
bagian dari MPR. Presiden tidak dapat menjatuhkan DPR, sebaliknya DPR tidak dapat
menjatuhkan presiden. Bersama-sama presiden dan DPR menyusun undang-undang. Sistem
pemerintahan demokratis model Indonesia itu sesuai ciri-ciri sistem semi-presidensial
dalam klasifikasi Verney.
Bukan lembaga bikameral
Notulen dan catatan pada Arsip AG-AK-P juga mengurai pandangan para Bapak Bangsa
tentang sistem pemerintahan Republik Indonesia. Pada notulen rapat 11-15 Juli BPUPKI
dan PPKI dapat kita ikuti perkembangan pemikiran tentang kedaulatan rakyat yang
dilaksanakan MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia yang memiliki konfigurasi
sosial, ekonomi, dan geografis yang amat kompleks. Karena itu MPR harus bersifat
multi-kameral dan terdiri atas DPR yang dipilih rakyat dan utusan golongan serta wakil
daerah.
Bentuk MPR sebagai majelis permusyawaratan-perwakilan dipandang lebih sesuai dengan
corak hidup kekeluargaan bangsa Indonesia dan lebih menjamin pelaksanaan demokrasi
politik dan ekonomi untuk terciptanya keadilan sosial, Bung Hatta menyebutnya sebagai
ciri demokrasi Indonesia. Dalam struktur pemerintahan negara, MPR berkedudukan sebagai
supreme power dan penyelenggara negara yang tertinggi. DPR adalah bagian dari MPR yang
berfungsi sebagai legislative councils atau assembly. Presiden menjalankan tugas MPR
sebagai kekuasaan eksekutif tertinggi, sebagai mandataris MPR.
Konfigurasi MPR sebagai pemegang kekuasaan tertinggi itu dipandang para Bapak Bangsa
sebagai ciri khas Indonesia dan dirumuskan setelah mempelajari keunggulan dan
kelemahan dari sistem-sistem yang ada. Sistem majelis yang tidak bikameral dipilih
karena dipandang lebih sesuai budaya bangsa dan lebih mewadahi fungsinya sebagai
lembaga permusyawaratan perwakilan.
Dasar pemerintahan negara
Karena Arsip AG-AK-P yang merupakan sumber otentik tentang sistem pemerintahan negara
baru saja terungkap, mungkin saja Panja MPR, ketika mengadakan amandemen UUD 1945,
tidak memiliki referensi yang jelas tentang sistem pemerintahan sebagaimana ditetapkan
dalam UUD 1945. Bila pemikiran para perancang konstitusi tentang kaidah dasar dan
sistem pemerintahan negara sebagaimana tercatat pada notulen otentik itu dijadikan
referensi, saya yakin bangsa Indonesia tidak akan melakukan penyimpangan
konstitusional untuk ketiga kalinya. Susunan pemerintahan negara yang mewujudkan
kedaulatan rakyat pada suatu Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam pandangan Bung Karno
adalah satu-satunya sistem yang dapat menjamin terlaksananya politiek economische
democratie yang mampu mendatangkan kesejahteraan sosial.
Sebagai penjelmaan rakyat dan merupakan pemegang supremasi kedaulatan, MPR adalah
penyelenggara pemerintahan negara tertinggi, "pemegang" kekuasaan eksekutif dan
legislatif. DPR adalah bagian MPR yang menjalankan kekuasaan legislatif, sedangkan
presiden adalah mandataris yang bertugas menjalankan kekuasaan eksekutif.
Bersama-sama, DPR dan presiden menyusun undang-undang. DPR dan presiden tidak dapat
saling menjatuhkan seperti pada sistem parlementer maupun presidensial. Sistem
semi-presidensial itu yang mengandung keunggulan sistem parlementer dan sistem
presidensial dipandang mampu menciptakan pemerintahan negara berasaskan kekeluargaan
dengan stabilitas dan efektifitas yang tinggi.
Berbeda dengan pemikiran BPUPK dan PPKI sebagai perancang konstitusi, para perumus
amandemen UUD 1945, karena tidak menggunakan sumber-sumber otentik, sertamerta
menetapkan pemerintahan negara Indonesia sebagai sistem presidensial. Padahal, pilihan
para founding fathers tidak dilakukan secara gegabah, tetapi didukung secara empiris
oleh penelitian Riggs di 76 negara dunia ketiga yang menyimpulkan, pelaksanaan sistem
presidensial sering gagal karena konflik eksekutif–legislatif kemudian berkembang
menjadi constitutional deadlock. Karena itu, sistem presidensial kurang dianjurkan
untuk negara baru. Notulen otentik rapat BPUPK dan PPKI menunjukkan betapa teliti
pertimbangan para pendiri negara dalam menetapkan sistem pemerintahan negara.
Pemahaman mereka terhadap berbagai sistem pemerintahan ternyata amat mendalam dan
didukung referensi yang luas, mencakup sebagian besar negara-negara di dunia.
Mungkin penjelasan Prof Dr Soepomo pada rapat PPKI 18 Agustus 1945, beberapa saat
sebelum UUD 1945 disahkan, dapat memberi gambaran tentang sistem pemerintahan khas
Indonesia yang dirumuskan para perancang konstitusi:
"Pokok pikiran untuk Undang-Undang Dasar, untuk susunan negara, ialah begini.
Kedaulatan negara ada di tangan rakyat, sebagai penjelmaan rakyat, di dalam suatu
badan yang dinamakan di sini: Majelis Permusyawaratan Rakyat. Jadi Majelis
Permusyawaratan Rakyat adalah suatu badan negara yang memegang kedaulatan rakyat,
ialah suatu badan yang paling tinggi, yang tidak terbatas kekuasaannya. Maka Majelis
Permusyawaratan Rakyat yang memegang kedaulatan rakyat itulah yang menetapkan
Undang-Undang Dasar, dan Majelis Permusyawaratan itu yang mengangkat presiden dan
wakil presiden. Maka Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan garis-garis besar
haluan negara... Presiden tidak mempunyai politik sendiri, tetapi mesti menjalankan
haluan negara yang telah ditetapkan, diperintahkan oleh Majelis Permusyawaratan
Rakyat. Di samping presiden adalah Dewan Perwakilan Rakyat… badan yang bersama-sama
dengan presiden, bersetujuan dengan presiden, membentuk Undang-Undang, jadi suatu
badan legislatif..."
Demikianlah pokok-pokok pikiran para perancang UUD 1945 tentang susunan pemerintahan
negara yang dipandang mampu mengatasi ancaman diktatorial partai pada sistem
parlementer atau bahaya political paralysis pada sistem presidensial, bila presiden
terpilih tidak didukung partai mayoritas yang menguasai DPR. Para penyusun konstitusi
menamakannya "Sistem Sendiri". Ahli politik menamakannya sistem semi-presidensial.
Para perancang konstitusi seperti Prof Soepomo sudah mengingatkan untuk memahami
konstitusi tidak cukup hanya dibaca dari yang tertulis pada pasal-pasalnya, tetapi
harus diselami dan dipahami jalan pikiran para perancangnya serta konteks sejarah yang
melingkunginya. Sejalan dengan itu, Edwin Meese III mengingatkan, satu-satunya cara
yang legitimate untuk menafsirkan konstitusi adalah dengan memahami keinginan yang
sesungguhnya dari mereka yang merancang dan mengesahkan hukum dasar itu. Tampaknya
peringatan-peringatan itu diabaikan ketika amandemen UUD 1945 dilakukan.
Memurnikan UUD 1945
Sekarang semakin menjadi keyakinan umum, amandemen yang dilakukan MPR telah menyimpang
dari kaidah dasar negara kekeluargaan, sistem pemerintahan negara yang berkedaulatan
rakyat, serta penyelenggaraan negara secara demokrasi sosial-ekonomi untuk mencapai
kesejahteraan sosial sebagaimana dirumuskan pada Pembukaan UUD 1945. Karena itu
cita-cita reformasi untuk memurnikan pelaksanaan UUD 1945 dapat dipastikan tidak akan
tercapai bila tidak diadakan pemurnian terhadap UUD hasil amandemen.
Karena itu, salah satu agenda pokok yang perlu dilakukan presiden terpilih setelah
pelantikan adalah mengambil langkah-langkah untuk mengembalikan kemurnian UUD 1945
sesuai kaidah fundamentalnya. Pemurnian UUD 1945 agaknya tidak mungkin dilakukan MPR
hasil Pemilu 2004 karena MPR yang bikameral bukan lembaga pemegang kedaulatan rakyat.
Salah satu langkah konstitusional yang dapat ditempuh pemerintah adalah mendapatkan
persetujuan rakyat untuk memurnikan UUD 1945 dan membentuk Komisi Konstitusi yang
independen dan mewakili seluruh unsur masyarakat Indonesia untuk mengembalikan
kemurnian UUD bangsa Indonesia.
Sofian Effendi Guru Besar Kebijakan Publik, Rektor Universitas Gadjah Mada Yogyakarta
kompas today
---------------------------------
Do you Yahoo!?
vote.yahoo.com - Register online to vote today!
[Non-text portions of this message have been removed]
------------------------ Yahoo! Groups Sponsor --------------------~-->
$9.95 domain names from Yahoo!. Register anything.
http://us.click.yahoo.com/J8kdrA/y20IAA/yQLSAA/GEEolB/TM
--------------------------------------------------------------------~->
Kampanye open-source Indonesia - http://www.DariWindowsKeLinux.com
Solusi canggih, bebas ikatan, dan bebas biaya
Yahoo! Groups Links
<*> To visit your group on the web, go to:
http://groups.yahoo.com/group/ekonomi-nasional/
<*> To unsubscribe from this group, send an email to:
[EMAIL PROTECTED]
<*> Your use of Yahoo! Groups is subject to:
http://docs.yahoo.com/info/terms/
