Pak Risfan dan Referencers Ysh, Untuk meramaikan milis ini sehubungan dengan thread diskusi tentang Kawasan Ekonomi Khusus dan FDI, saya kirimkan artikel opini yang dimuat tahun 2006) di Majalah Infrastruktur (KKPPI) - Kantor Menko Perekonomian.
Ketika itu tulisan ini dibuat untuk merespons wacana pengembangan Kawasan Ekonomi Khusus yang dikaitkan dengan rencana pembangunan pelabuhan Bojonegara (Banten). Rasanya masih relevan sebagai background diskusi. Tidak disangka dalam perkembangan selanjutnya, banyak daerah yang usul daerahnya jadi KEK, padahal ide awalnya dikaitkan dengan rencana pembangunan infrastruktur yang ada.. Setelah artikel ini saya akan ceritakan materi diskusinya. Sebenarnya saya ingin kirim bahan respon saya tentang hasil kajian Depdag yang dipresentasikan di Workshop KEK oleh Litbang Departemen Perdagangan, Selasa minggu lalu seperti usulan pak Risfan, tapi harus diconvert dulu ke PDF (agar tidak membebani milis). Wassalam, NA ** *Pembangunan Infrastruktur dan Special Economic Zone* Oleh: Nuzul Achjar Wacana ataupun rencana Pemerintah untuk mengembangkan Zona Ekonomi Khusus atau Special Economic Zone (SEZ) di berbagai daerah di Indonesia, seperti banyak dilansir oleh sejumlah media massa sebenarnya tidaklah berdiri sendiri. Ada kaitan yang erat antara rencana pembangunan infrastruktur yang massif dengan pengembangan SEZ. Kawasan khusus ini diharapkan dapat membangkitkan kegiatan ekonomi pada skala tertentu agar utilisasi infrastruktur baru yang akan dibangun seperti bandar laut, bandar udara, jalan tol dan infrastruktur lainnya dapat dioptimalkan. Itulah sebabnya, beberapa calon zona ekonomi khusus dikaitkan dengan rencana pembangunan pelabuhan laut Bojonegara (Provinsi Banten) dan calon bandar udara Kuala Namu (Provinsi Sumatera Utara) – pengganti bandara Polonia, Medan. Dengan kata lain, sisi penawaran (*supply side*) infrastruktur harus diimbangi dengan penciptaan sisi permintaan (*demand side*), antara lain melalui SEZ. Dengan mengambil China sebagai *benchmark* karena perkembangan SEZ yang sangat fenomenal, maka latar belakang pembentukan SEZ di Indonesia dalam banyak hal akan berbeda. Dengan perbedaan latar belakang sejarah ataupun motivasi pembentukan SEZ, pertanyaan yang mungkin muncul adalah pelajaran apa yang dapat dipetik dari SEZ China? Pembentukan SEZ di China tidak dapat dilepaskan dari kebijakan politik pintu terbuka China pada tahun 1978 oleh Deng Hsiao Ping, dua tahun setelah Mao meninggal dunia. Dengan kebijakan liberalisasi ekonomi secara bertahap (*partial liberalization*), pada bulan Juli 1979, China meresmikan empat SEZ pertama di empat daerah yaitu di Zhuhai, Shenzen and Shantou (Privinsi Guangdong) dan di Xiamen (Provinsi Fujian). Pada tahun 1988, Hainan dipisahkan dari provinsi Guangdong, untuk kemudian menjadi SEZ ke lima. Sebelumnya, pada 1984 pemerintah China juga membentuk empat belas zona ekonomi dan teknologi di sebelas provinsi sepanjang pesisir selatan dan tenggara. Sejak itulah kemudian ekonomi China tumbuh dengan pesat. Pertumbuhan paling cepat terjadi selama periode 1992–1996 sebagai akibat dari investasi langsung (FDI). Dengan 40% total penduduk China, sekitar 90% FDI China terkonsentrasi di SEZ ini (Zhang dan Kristensen, 2001). Empat prinsip yang dilakukan oleh pemerintah China dalam pembangunan SEZ yaitu: Pertama, kontruksi dilakukan sendiri oleh pelaku usaha dengan modal luar negeri; kedua, perusahaan dibentuk dengan pola *joint ventures*, kemitraan, atau seluruhnya dari modal asing; ketiga, produksi berorientasi ekspor; dan keempat, kegiatan ekonomi bersifat *market driven*. Pemerintah China menerapkan kebijakan khusus yang menyangkut sistem manajemen dan insentif pajak bagi investasi asing. Keempat prinsip utama pengembangan SEZ di China secara umum sama dengan konsep pengembangan kawasan ekonomi khusus lainnya seperti zona perdagangan bebas (*free trade zone-FTZ*) yang sudah dikenal di Indonesia seperti yang berlaku di kawasan industri di Batam. Catatan tambahan yang perlu dikemukakan adalah bahwa sejak awal, hampir seluruh infrastruktur pendukung di Batam dibangun dengan dana pemerintah. Konsepsi FTZ sendiri merupakan perkembangan lebih lanjut dari Kawasan Berikat (*Export Processing Zone* - EPZ) yang juga sudah dikenal di Indonesia. Ge (1999) memberikan definisi EPZ sebagai *''a designated area within the territory of a country where economic activities are promoted by a set of policy instruments that are not generally applicable to the rest of the country*.'' Sebelum menjadi FTZ, Kawasan Industri di Batam dikenal sebagai Kawasan Berikat. Pembentukan EPZ sebelum berkembang menjadi FTZ sangat erat kaitannya dengan strategi untuk meningkatkan ekspor (*export-led strategy*) untuk mengatasi persoalan defisit transaksi berjalan, di samping upaya untuk menarik lebih banyak tenaga kerja. Kegiatan produksi di EPZ antara lain adalah *packaging* produk yang berasal dari luar negeri untuk kemudian diekspor kembali. Kembali pada SEZ di China, kawasan pesisir selatan dan tenggara China menyimpan sejarah yang panjang sebelum akhirnya berkembang pesat seperti sekarang ini. Secara geografis, pusat ekonomi China berada di sekitar dataran tinggi Loess dan lembah Sungai Kuning, 2000 tahun sebelum Masehi. Daerah tersebut merupakan daerah pertanian yang subur yang berjarak sekitar 1000 km dari pesisir ke arah barat laut. Karena tekanan penduduk, migrasi mulai mengalir ke daerah pesisir walaupun kondisi iklim tidak bersahabat. Pada abad ke 12, lembah Yangtze mulai dipadati penduduk. Di kawasan pesisir, kegiatan ekonomi masih bertumpu pada sektor pertanian. Kontak dengan pedagang luar melalui pesisir masih terbatas karena lebih banyak dilakukan melalui jalur sutera di daratan bagian barat laut. Setelah Perang Candu pada tahun 1840, daerah pesisir berubah dengan cepat. Tekanan dari negara Barat memaksa China membuka daerah pesisir. Negara Barat membangun basis kekuatan di Hong Kong, Shanghai, Ningbo dan lainnya. Sejalan dengan invasi militer, negara Barat juga membawa modal dan teknologi modern pada zamannya ke pelabuhan dan daerah sekitarnya. Perdagangan di kawasan pesisir mulai berkembang dan ekonomi mulai tumbuh (Bao, et.al, 2002).. Ketika Partai Komunis China mengambil alih kekuasaan pada tahun 1949, perkembangan kawasan pesisir terhenti. Di bawah komando Mao, negara ini menerapkan doktrin berdiri di atas kaki sendiri (berdikari). Mao membuat sistem pertahanan di daerah pesisir untuk menghadapi konfrontasi dengan Amerika dan sekutunya. Selama 1960-1970an, Mao memerintahkan membatasi investasi di daerah pesisir dan merelokasi pabrik-pabrik skala besar dari pesisir termasuk dari Shanghai ke dataran tengah dan timur. Akibatnya, kegiatan ekonomi di daerah pesisir mundur. Kilas balik perkembangan pesisir tenggara dan selatan China yang menjadi konsentrasi SEZ menunjukkan bahwa jauh sebelumnya, infrastruktur dasar, khususnya pelabuhan laut dan infrastruktur pendudukung telah tersedia di SEZ China. Dengan demikian maka pembangunan infrastruktur oleh investor asing tidak perlu dilakukan dengan biaya besar. Di samping itu faktor topografi daerah pesisir cukup mendukung untuk pembangunan sistem transportasi yang efisien. Yang lebih penting, posisi geografis SEZ China relatif dekat dengan negara-negara di mana perusahaan asing berasal seperti Taiwan, Hong Kong, Jepang dan AS. Sisi lain yang dapat dipelajari dari perkembangan SEZ di China adalah keunggulan geografis (*geographic advantage*). Kedekatan geografis (*geographical proximity*) Batam dengan Singapura, Malaysia dan negara Asean lainnya merupakan bentuk lain dari keunggulan geografis. Inilah yang antara lain mendorong perkembangan Batam sebagai FTZ. Sebelum berpisah dari Provinsi Riau, selain berperan sebagai motor penggerak pertumbuhan ekonomi makro regional Provinsi Riau, daerah Batam merupakan jendela kegiatan investasi nasional. Jauh sebelum rencana pembangunan SEZ menjadi isyu, pengalaman masa lalu menunjukkan bahwa beberapa konsep EPZ tidak pernah dapat direalisasikan. Sebagai contoh adalah rencana pengembangan EPZ di Pulau Biak yang akan diintegrasikan dengan infrastruktur pendukung pariwisata, antara lain pembangunan hotel Marau yang terlanjur dibangun. Hotel ini cukup besar untuk ukuran Provinsi Irian Jaya pada sekitar akhir dekade 1980an atau awal 1990an. Terlepas dari tidak berjalannya pengembangan pariwisata Biak menurut rencana semula, antara lain karena tidak lagi disinggahi oleh Garuda Indonesia sebagai *national flag carrier* pada rute Jakarta-Denpasar-Biak-Honolulu (Hawaii)-Los Angeles sekitar tahun 1997, persoalan utama terletak pada posisi geografis Biak yang belum mendukung. Gambaran ini kurang lebih telah terjadi dalam pelaksanaan FTZ Sabang. Sabang dewasa ini bukanlah Sabang "tempo doeloe" yang harus disinggahi oleh kapal pengangkut jemaah haji Indonesia dan kapal barang konvensional lainnya. Perkembangan tekonologi transportasi dan pergeseran konstelasi kegiatan ekonomi di kawasan Asia Pasifik inilah antara lain yang membuat Sabang tidak lagi mempunyai keunggulan geografis. . *Catatan Penutup* Upaya Pemerintah untuk mencari alternatif pengembangan ekonomi nasional, provinsi ataupun kabupaten/kota melalui SEZ perlu diappresiasi walaupun tetap harus terus dikritisi. Dengan pola *public private partnership (PPP)*, dapat dimengerti jika modal swasta akan tetap mencari lokasi-lokasi yang menguntungkan dilihat dari tersedianya infrastruktur dasar ataupun kedekatan dengan pasar. Tentu faktor stabilitas politik dan peraturan yang kondusif bagi investasi tidak dapat diabaikan. Dengan kondisi yang ada, dapat diperkirakan bahwa investor relatif akan lebih tertarik pada pantai utara Jawa atau pada batas tertentu pantai timur Sumatera. Di manapun calon SEZ akan ditetapkan, diperlukan terobosan kebijakan Pemerintah untuk mendorong keterkaitan yang lebih tinggi antara kegiatan produksi di kawasan khusus dengan bahan baku lokal (*backward linkages*). Kebijakan seperti telah dilakukan oleh China yang secara bertahap berhasil meningkatkan keterkaitan produksi SEZ dengan bahan baku lokal Hal ini perlu dilakukan untuk tidak mengulangi lemahnya keterkaitan industri elektronika di FTZ Batam dengan produk lokal. Seleksi yang ketat dan berhati-hari perlu dilakukan karena besar atau kecilnya porsi pengeluaran pemerintah untuk merealisasikan SEZ, ada konsekuensi yang harus ditanggung yaitu *opportunity cost* bagi pendidikan, penguatan *enterpreneurship* dan prioritas lainnya. Belajar dari pengalaman, ke depan, kebijakan Pemerintah dalam pengembangan kawasan khusus yang mempunyai implikasi terhadap fiskal dan moneter, tidak perlu memberikan bobot besar untuk mengakomodasikan daya tawar politik daerah jika dalam kenyataannya kawasan tersebut terbukti lebih banyak memberi mudarat seperti bocornya anggaran tanpa *cost recovery. *Lebih parah lagi jika kawasan khusus justru menjadi modus baru bagi penyelundupan. Khususnya dalam konteks Indonesia, pernyataan bahwa faktor lokasi atau jarak geografis tidak lagi menjadi faktor utama (*the distance is dead*) dalam penentuan kawasan khusus ataupun bentuk regionalisasi lainnya harus ditafsirkan hati-hati karena terbukti persoalan keunggulan geografis tetap memainkan peran yang signifikan. Penulis adalah Research Associate LPEM-FEUI dan Pengajar di lingkungan FEUI
