[DTOAMBIENTAL] Ainda o art. 22 do SNUC

[Mauricio Mercadante]

Colegas de lista,   Ainda que tardiamente, gostaria de comentar algumas afirmações feitas pelo Raul Silva Telles do Valle sobre a constitucionalidade do art. 22 do texto do SNUC aprovado na Câmara dos Deputados (que atribui ao legislativo a exclusiva competência para criar ucs). Dizia o Raul Valle:   "Entretanto, com relação ao inciso III, que trata da criação de UCs, o sentido do termo poder público muda. Quando o constituinte diz que cabe ao poder público definir os espaços especialmente protegidos e logo adiante diz que a supressão só poderá ocorrer através de lei, fica claro que ele está entendendo poder público como sinônimo de poder executivo, ou melhor, de Administração Pública. Senão, vejamos. Um dos princípios básicos da hermenêutica jurídica é o da bilatelaridade das formas, ou seja, que uma norma só poderá ser revogada por outra posterior, de mesmo conteúdo, em sentido contrário e de mesmo ou maior nível hierárquico. Assim, uma lei ordinária só poderá ser revogada por outra semelhante ou por norma constitucional. Quando se impõe a necessidade de lei para suprimir áreas protegidas, é porque essa áreas foram criadas por meio de normas infra-legais, que seriam, portanto, atos administrativos, notadamente da categoria de Decretos, que têm força normativa , são dotados de generalidade e utilizados para disciplinar matéria não reservada à lei (cf. MEDAUAR, Odete - Direito Administrativo Moderno. SP, RT, 1996, pp 163). Se não fosse assim, se essa áreas pudessem ser criadas pela via legislativa, não precisaria o constituinte fazer essa ressalva expressa, pois é um princípio básico que uma lei necessitará de outra lei para ser revogada. Não há como se argumentar, também, que o constituinte colocou uma disposição inútil, pois não existe em Direito disposições normativas inúteis, e acolher esse entendimento seria afrontar as regras mais básicas de interpretação.   d) Entendo, portanto, que poder público é um termo de conteúdo indefinido (existem outros, como, i.e. boa-fé, moralidade, etc.), e que para se definir seu conteúdo temos que interpretá-lo segundoo contexto que está sendo utilizado. No caso específico de criação de UCs, está claro que ele se refere ao Poder Executivo, em seus três níveis federais, que por meio de atos administrativos de caráter normativo vão estabelecer quais áreas devem ser protegidas"   A intepretação do Raul Valle é brilhante. Ela, entretanto, desconsidera alguns fatos "históricos". Não creio que o legislador constituinte, ao redigir o inciso III, do § 1º do art. 225 pretendesse atribuir ao Executivo a exclusiva competência para criar ucs, ou, dito de outro modo, pretendesse vedar ao Legislativo essa possibilidade. Na verdade, esta questão, sobre quem pode e quem não pode criar ucs, não foi objeto de consideração por parte dos constituintes. Em 1988, esta questão não estava em discussão. Todos os Parques e Reservas criados no Brasil até aquela época (e, na verdade, salvo engano, até hoje) foram criados mediante Decreto presidencial. Essa era e é a prática corrente. Só mais recentemente os congressistas começaram a propor, mediante projeto de lei (é claro) a criação de ucs. São inúmeros os projetos de lei em tramitação propondo a criação dessas áreas, sobretudo APAs. Mas na época da constituinte, só se criava ucs mediante Decreto.   E o que é que motivou a redação do dispositivo em questão? O fato de Parques Nacionais importantes terem sido suprimidos pelo Executivo, mediante a simples edição de Decreto, para dar lugar a projetos desenvolvimentistas. O episódio mais traumático foi a inundação de Sete Quedas por Itaipu e a supressão do Parque Nacional de Sete Quedas. Para evitar a repetição de episódios como o de Sete Quedas é que foi introduzido o citado dispositivo.   Portanto, embora a interpretação do Raul Valle esteja autorizada pelo letra do texto constitucional, nunca foi intenção do legislador constituinte limitar o poder do legislativo para criar ucs. Fosse essa a intenção e ter-se-ia dito claramente: compete ao Poder Executivo criar espaços territoriais especialmente protegidos.   Ou então, se a intenção fosse deixar claro que ambos os poderes poderiam criar ucs, então o texto diria, "na hipótese de criação de uma uc por decreto, a uc só poderá ser suprimida ou alterada por lei". Mas a verdade, repito, é que esta questão não estava em discussão.   Dou outro exemplo, utilizando o mesmo dispositivo, de como a desconsideração ou a desinformação sobre as razões de determinado texto legal pode levar a equívocos: está dito que a alteração e a supressão só serão permitidas através de lei. O que se deve ententer por alteração? Ampliar os limite de uma uc é alteração? A rigor sim. Transformar uma APA em um Parque Nacional é alteração? A rigor sim. Isso quer dizer então que, para ampliar os limites de uma uc ou transformar uma APA em Parque preciso de lei, não posso fazer isso mediante Decreto? A rigor sim. Mas essa nunca foi a intenção do legislador constituinte. O que motivou a redação do dispositivo, repito, foi Sete Quedas e outros casos menos votados. A preocupação era com a supressão e a redução dos limites ou do grau de restrição ao uso dos recursos ambientais de uma uc. Mesmo porque não faz sentido pensar que a ampliação de uma uc só pode ser feita por lei, já que nada impede o Executivo de, mediante Decreto, criar, margeando o Parque Nacional tal, o Parque Nacional tal-bis. Também não faz sentido pensar que é necessário lei para transformar uma APA em Parque quando estamos, nesse caso, aumentando o grau de restrição ao uso da área. Mas como a Constituição fala em alteração, muita gente boa pensa que ampliar limites ou aumentar o grau de restrição ao uso é alteração e, logo, só é possível mediante lei.   Abraços,   Mauricio.   _________________ Maurício Mercadante Câmara dos Deputados, Anexo 3, Gabinete T32B Tel: 55 61 3186747 - Fax: 55-61 318-2112 70160-900 - Brasília, DF - Brasil