"Entretanto, com relação ao inciso III,
que trata da criação de UCs, o sentido do termo poder
público muda. Quando o constituinte diz que cabe ao poder
público definir os espaços especialmente protegidos e
logo adiante diz que a supressão só poderá ocorrer
através de lei, fica claro que ele está entendendo poder
público como sinônimo de poder executivo, ou melhor, de
Administração Pública. Senão, vejamos. Um dos
princípios básicos da hermenêutica jurídica
é o da bilatelaridade das formas, ou seja, que uma norma só
poderá ser revogada por outra posterior, de mesmo conteúdo, em
sentido contrário e de
mesmo ou maior nível
hierárquico. Assim, uma lei ordinária só
poderá ser revogada por outra semelhante ou por norma constitucional.
Quando se impõe a necessidade de lei para suprimir áreas
protegidas, é porque essa áreas foram criadas por meio de
normas infra-legais, que seriam, portanto, atos administrativos, notadamente
da categoria de Decretos, que têm força normativa , são
dotados de generalidade e utilizados para disciplinar matéria
não reservada à lei (cf. MEDAUAR, Odete - Direito
Administrativo Moderno. SP, RT, 1996, pp 163). Se não fosse assim, se
essa áreas pudessem ser criadas pela via legislativa, não
precisaria o constituinte fazer essa ressalva expressa, pois é um
princípio básico que uma lei necessitará de outra lei
para ser revogada. Não há como se argumentar, também,
que o constituinte colocou uma disposição inútil, pois
não existe em Direito disposições normativas
inúteis, e acolher esse entendimento seria afrontar as regras mais
básicas de interpretação.
d) Entendo, portanto, que poder público é um termo de
conteúdo indefinido (existem outros, como, i.e. boa-fé,
moralidade, etc.), e que para se definir seu conteúdo temos que
interpretá-lo segundoo contexto que está sendo utilizado. No
caso específico de criação de UCs, está claro
que ele se refere ao Poder Executivo, em seus três níveis
federais, que por meio de atos administrativos de caráter normativo
vão estabelecer quais áreas devem ser protegidas"
A intepretação do Raul Valle é brilhante. Ela,
entretanto, desconsidera alguns fatos "históricos".
Não creio que o legislador constituinte, ao redigir o inciso III, do
§ 1º do art. 225 pretendesse atribuir ao Executivo a exclusiva
competência para criar ucs, ou, dito de outro modo, pretendesse vedar
ao Legislativo essa possibilidade. Na verdade, esta questão, sobre
quem pode e quem não pode criar ucs, não foi objeto de
consideração por parte dos constituintes. Em 1988, esta
questão não estava em discussão. Todos os Parques e
Reservas criados no Brasil até aquela época (e, na verdade,
salvo engano, até hoje) foram criados mediante Decreto presidencial.
Essa era e é a prática corrente. Só mais recentemente
os congressistas começaram a propor, mediante projeto de lei
(é claro) a criação de ucs. São inúmeros
os projetos de lei em tramitação propondo a
criação dessas áreas, sobretudo APAs. Mas na
época da constituinte, só se criava ucs mediante Decreto.
E o que é que motivou a redação do dispositivo em
questão? O fato de Parques Nacionais importantes terem sido
suprimidos pelo Executivo, mediante a simples edição de
Decreto, para dar lugar a projetos desenvolvimentistas. O episódio
mais traumático foi a inundação de Sete Quedas por
Itaipu e a supressão do Parque Nacional de Sete Quedas. Para evitar a
repetição de episódios como o de Sete Quedas é
que foi introduzido o citado dispositivo.
Portanto, embora a interpretação do Raul Valle esteja
autorizada pelo letra do texto constitucional, nunca foi
intenção do legislador constituinte limitar o poder do
legislativo para criar ucs. Fosse essa a intenção e ter-se-ia
dito claramente: compete ao Poder Executivo criar
espaços territoriais especialmente protegidos.
Ou então, se a intenção fosse deixar claro que
ambos os poderes poderiam criar ucs, então o texto diria,
"na hipótese de criação de uma uc por
decreto, a uc só poderá ser suprimida ou alterada por
lei". Mas a verdade, repito, é que esta questão
não estava em discussão.
Dou outro exemplo, utilizando o mesmo dispositivo, de como a
desconsideração ou a desinformação sobre as
razões de determinado texto legal pode levar a equívocos:
está dito que a alteração e a supressão
só serão permitidas através de lei. O que se deve
ententer por alteração? Ampliar os limite de uma uc é
alteração? A rigor sim. Transformar uma APA em um Parque
Nacional é alteração? A rigor sim. Isso quer dizer
então que, para ampliar os limites de uma uc ou transformar uma APA
em Parque preciso de lei, não posso fazer isso mediante Decreto? A
rigor sim. Mas essa nunca foi a intenção do legislador
constituinte. O que motivou a redação do dispositivo, repito,
foi Sete Quedas e outros casos menos votados. A preocupação
era com a supressão e a redução dos limites ou do grau
de restrição ao uso dos recursos ambientais de uma uc. Mesmo
porque não faz sentido pensar que a ampliação de uma uc
só pode ser feita por lei, já que nada impede o Executivo de,
mediante Decreto, criar, margeando o Parque Nacional tal, o Parque Nacional
tal-bis. Também não faz sentido pensar que é
necessário lei para transformar uma APA em Parque quando estamos,
nesse caso, aumentando o grau de restrição ao uso da
área. Mas como a Constituição fala em
alteração, muita gente boa pensa que ampliar limites ou
aumentar o grau de restrição ao uso é
alteração e, logo, só é possível mediante
lei.
Abraços,
Mauricio.
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Maurício
Mercadante
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