Maaf jika terjadi penerimaan ganda.
'Resep de Soto' gugur di Kampung Rawa? Oleh: R. Yando Zakaria[1] Dalam pustaka studi pembangunan dikenalah apa yang saya sebut sebagai 'resep de Soto'. Resep ini hasil racikan Hernando de Soto, seorang ekonom terkemuka asal Peru. Pijakan dasar resep ini adalah bahwa sebuah Negara tidak akan dapat memiliki ekonomi yang kuat selama sebagian besar warganya terkunci tetap berada di luar system (pasar) yang ada. Orang miskin, karena sifat penguasaan asetnya yang masih bersifat extra legal, adalah warga yang berada di luar sistem itu. Mereka tidak akan keluar dari kemiskinannya karena mereka tidak punya kapital. Padahal, menurut de Soto, dalam kenyataannya orang miskin banyak yang menguasai aset. Satu yang terpenting adalah sebidang tanah. Namun tanah itu tidak bisa ditransformasikan menjadi kapital karena tanah itu masih bersifat idle, alias tidak hidup atau tidak produktif. De Soto sendiri menyebutnya sebagai modal yang mati karena alasan extra legal tadi. Karena itu, de Soto mengusulkan, aset yang dikuasai orang miskin itu harus dimasukkan ke dalam situasi legal. Sehingga, misalnya, orang miskin bisa menganggunkan tanah itu pada institusi perbankan untuk mendapatkan dana segar yang diperlukan sebagai modal (tunai) memulai usaha. Dengan modal itu orang miskin akan tersambung kepada ekonomi pasar, suatu mekanisme yang dipercaya de Soto sebagai jalan meningkatkan kesejahteraan orang miskin. Dua buku penting Hernando de Soto yang berisikan uraian tentang resep ini adalah The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World (Harpercollins, 1989), dan The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else (Basic Books, 2000). Dalam dua dasa warsa terakhir 'resep de Soto' terlanjur mandra sakti! Tesis de Soto telah mempengaruhi berbagai kebijakan 'penanggulangan kemiskinan' - khususnya di perkotaan -- di banyak negara (berkembang). Cerita sukses itu diawali oleh 'revolusi perkotaan' yang relatif sukses di Negara asal de Soto, Peru. Belakangan 'resep de Soto' telah pula 'dibeli' oleh 'sponsor utama pembangunan dunia' semacam Bank Dunia (World Bank). Pada akhir tahun 1980-an 'resep de Soto' disanjung George H.W. Bush, Presiden AS ketika itu, sebagai konsep yang ". clear and promising alternative to economic stagnation". De Soto pun kemudian menjelama menjadi semacam duta sekaligus principal consultan - untuk tidak mengatakannya 'dewa' -- bagi proyek-proyek Bank Dunia di berbagai pelosok dunia. Tak terkecuali di Indonesia. Meski saat ini Land Andministration Project (LAP) atau Proyek Adminisitrasi Pertanahan (PAP) yang menggunakan 'resep de Soto' telah dihentikan, program yang bersumber dari 'resep de Soto' itu sempat diterapkan selama hampir sepuluh tahun. Pada tahun 2006 lalu de Soto pernah pula berkunjung ke Indonesia atas undangan Bank Danamon, dan menyusun sebuah naskah yang umumnya merupakan promosi kesuksesan pihak pengundang dalam memberikan kredit usaha kecil. Kehadiran de Soto di Indonesia itu pun kemudian disambut esai dua halaman Joyo Winoto, Kepala Badan Pertanahan Nasional, yang coba melengkapi gagasan 'reformasi aset ala de Soto' dengan 'reformasi akses ala Amartya Sen' (Noer Fauzi dan Kim Malone, 2006). Sejumlah reportase atau kolom di beberapa media massa pun tidak ketinggalan. Termasuk book review atas buku-buku karya de Soto. Bagaimana jejak 'resep de Soto' itu di Indonesia? *** Jauh panggang dari api. Mungkin begitu jawaban ringkas saya setelah membaca buku karya Soehendera ini. Begitu burukkah reputasi ilmuwan terkemuka asal Amerika Latin yang pernah disanjung Bill Clinton, (mantan) Presiden AS yang lain, sebagai 'the world's greatest living economist' itu? Sepertinya ya begitu. Berdasarkan penelitian yang mendalam atas penyelenggaraan Proyek Administrasi Pertanahan (PAP) atau Land Administration Project (LAP), Soehendera sampai pada kesimpulan berikut. "... Pembangunan bisa memberi dampak positip bagi warga yang tidak miskin, dan sebaliknya justru menghadirkan kendala bagi mereka-mereka yang miskin. Hal itu terjadi karena warga yang miskin tidak memiliki kapital yang cukup dan yang dibutuhkan oleh pembangunan". PAP di Indonesia diselenggarakan Pemerintah RI pada decade lalu dengan dukungan dana pinjaman dari para 'sponsor pembangunan dunia' seperti Bank Dunia dan Ausaid, Begitulah Djaka Soehendera mengawali pembahasannya seputar masalah 'sertifikasi tanah, orang miskin, dan pembangunan' yang menjadi pokok bahasan buku bertajuk Sertifikat Tanah dan Orang Miskin, Pelaksanaan Proyek Ajudikasi di Kampung Rawa, Jakarta' (Jakarta: Perkumpulan HuMA, Van Vollenhoven Institute Universitas Leiden, dan KITLV Jakarta, 2010), yang terdiri dari 4 Bagian dan 7 Bab ini. Buku ini adalah salah satu dari empat buku lain yang dilabel sebagai bagian dari Seri Sosio-Legal Indonesia yang diluncurkan pada Kamis (23/04/10) lalu. Buku Soehendera sendiri diangkat dari disertasi doktoralnya pada Departemen Antropologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Indonesia, Jakarta. Bagi pengkaji atau sekedar pemerhati masalah 'ayudikasi/sertifikasi tanah, orang miskin, dan pembangunan', boleh jadi, kesimpulan Soehendera diterima dengan senyum penuh makna. Sebab Soehendera telah menyumbang koleksi data dan analisis bagi para pengamat -- yang dalam satu dasa warsa terakhir - memang mulai tidak percaya -- dan karenanya mempertanyakan kemujaraban -- 'resep de Soto'. Misalnya, sebagaimana dicatat Wikipedia, menurut Davis, yang menyebut De Soto sebagai 'guru global populisme neo-liberal' itu, de Soto pada dasarnya mempromosikan sertifikasi individu, sesuatu yang ditentang oleh kalangan kiri di Amerika Selatan dan India. Menurut Davis sertifikasi (individual itu) yang menjadi penghubung antara seseorang dengan ekonomi formal perkotaan hanya menguntungkan penghuni liar yang relatif berada. Tetapi bencana bagi penghuni liar yang miskin. Terlebih lagi bagi para penyewa yang sama sekali tidak mampu bergabung ke dalam ekonomi formal yang sepenuhnya terstandarisasi itu (lihat Mike Davis, Planet of Slums, Verso, 2006). Gerakan akar rumput yang solid semacam Abahlali baseMjondolo, kelompok penghuni gubuk di Afrika Selatan, dan Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST) atau Gerakan Buruh Tunawisma di Brasil, secara lantang menentang sistem kepemilikan individu ini. Mereka lebih menyukai dan memperjuangkan sistem kepemilikan tanah kolektif (komunal). Sistem komunal dianggap lebih demokratis karena memberikan perlindungan kepada pihak yang paling miskin. Sistem ini juga mereka yakini dapat mencegah penyerbuan orang kaya terhadap tanah-tanah liar orang miskin yang telah telah dilegal-formalkan itu. Kedua 'serangan' terhadap 'resep de Soto' itu seperti mendapat data pendukung tambahan dari studi yang dikerjakan Soehendera. *** Di dalam tesis yang dikembangkan Soehendera, menurut hemat saya, memang terselip argumen yang menggugurkan 'resep de Soto' sebagaimana telah disinggung di atas. Meski tanah telah disertifikasi, toh, Soehendera berketetapan bahwa orang miskin tetap tidak bisa menikmati pembangunan karena tidak memiliki kapital yang cukup. Sesuatu yang menyimpang dari bayangan de Soto semula. Lalu apa artinya sertifikat yang diperoleh melalui program ajudikasi (baca: sertifikasi individual) yang diikutinya itu? Tentu banyak argument yang bisa dikemukakan, Namun, yang jelas, seperti dilaporkan Soehendera, lebih dari 35% dari sekitar 4000 persil yang menjadi objek Proyek PAP, justru dinyatakan/berstatus tanah 'tidak dikenal'. Padahal status hukum 'tidak dikenal' justru tidak dikenal dalam peraturan-perundang-undangan tentang tanah di negeri ini. Jumlah itu tentulah bukan jumlah yang kecil. Itu bisa berarti, bila ekstrapolasi, menyangkut permasalahan sepertiga penduduk kota (Jakarta). Maka, alih-alih mendapatkan modal, sebagaimana yang dibayangkan oleh 'resep de Soto', status penguasaan yang tadinya masih bersifat abu-abu, tidak jelas, karenanya masih dalam keadaan status quo, dan tergantung pada kekuatan tarik-menarik antar kekuatan rakyat melawan pemerintah dan modal, kini menjadi terang-berderang sebagai tanah 'tidak dikenal'! Status baru itu, bisa diduga, akan mempermudah - setidaknya dari sisi legalitas -- masuknya kekuasaan dan modal untuk menguasai asset yang dikuasai orang miskin itu. Bukankah itu 'nada dasar' dari berbagai konflik lahan di daeraah perkotaan, yang tersaji hampir setiap hari di media massa Indonesia saat ini? Selain itu, dilaporkan pula, tidak semua sertifikat yang akhirnya diperoleh dapat menjadi passport memperoleh dana tunai untuk permodalan. Termasuk juga tidak dari proyek-proyek penanggulangan kemiskinan yang juga disponsori Bank Dunia, semacam P2KP, yang kini telah menjadi program PNPM Perkotaan itu. Belajar dari kasus Kampung Rawa, nyatalah bahwa sertifikat memang bukan segala-galanya. Studi Soehendera justru menunjukkan bahwa status sebagai 'orang miskin' justru lebih kuat sebagai penghalang akses menuju modal. Ada distrust yang begitu besar terhadap orang-orang yang dikategorikan miskin. Jadi, belajar dari kasus Kampung Rawa, penghalang bagi kemajuan (ekonomi) orang miskin bukanlah soal penguasaan asset yang masih bersifat extralegal itu saja. Melainkan jauh lebih kompleks dari itu. *** Jika kemudian kenyataan sebaliknya yang terjadi, sebagaimana ditunjukkan oleh Soehendera, lalu kita dapat mempertanyakan'resep de Soto' itu secara lebih jauh. Apa sebenarnya yang terjadi? Apakah tesis de Soto yang keliru total, atau 'resep de Soto' itu, sebenarnya, membutuhkan sejumlah syarat cukup, di samping sejumlah syarat penting lainnya? Apa syarat cukup dan syarat penting itu? Apakah syarat cukup dan syarat penting itu justru telah 'gagal' dipenuhi oleh proyek ayudikasi yang diselenggarakan oleh WB di Indonesia? Apakah gagalnya resep de Soto di Indonesia terjadi secara by design (nature of its concept) atau by accident (Indonesia case specific)? Merujuk pada temuan Soehendera, dalam Kata Pengantar, Prof. Dr. Sulistyowati Irianto, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia mengatakan bahwa standar kemiskinan dalam hitungan sekedar "dua dolar sehari" (baca: sekedar masalah permodalan dan atau masalah ekonomi) memang harus dipermasalahkan. Masalah kemiskinan jauh lebih kompleks karena juga mencakup soal kebudayaan kemiskinan. Konsep kebudayaan kemiskinan sendiri muncul pertama kali dalam studi etnografi karya antropolog Oscar Lewis. (lihat Oscar Lewis, Five Families: Mexican Case Studies in the Culture of Poverty,1959). Teori kebudayaan kemiskinan menjelaskan bahwa masyarakat miskin memiliki sistem nilai yang unik, dan percaya bahwa masyarakat miskin tetap miskin karena adaptasi mereka terhadap beban kemiskinan itu sendiri. Sejak 1960-an, sebagaimana tercatat dalam Wikipedia, teori budaya kemiskinan mendapat kritik dari sejumlah pihak. Meskipun begitu, para akademisi, termasuk para pengkritik itu sendiri, berpendapat bahwa deskripsi masyarakat miskin sebagai budaya yang unik memiliki kekuatan penjelas yang kuat. Dalam versi temuan Soehendera, sebagaimana disarikan Irianto, dan saya tambahkan, kebudayaan kemiskinan tergambarkan dalam ciri-ciri, pertama, tidak efektifnya partisipasi dan integrasi orang miskin dalam pranata utama masyarakat luas, karena kelangkaan sumber daya ekonomi menyebabkan segregasi dan diskiriminasi, ketakutan, kecurigaan dan apatisme. Kedua, berkembangnya pranata hutang-menghutang, gadai dan tidak adanya kesetiaan kerja terhadap jenis pekerjaan yang ditekuni karena yang mereka butuhkan adalah "asal menguntungkan". Ketiga, adanya pemberontakan terhadap diri mereka sendiri, pasrah/penurut terhadap nasib maupun mereka yang memiliki kekuasaan sosial ekonomi. Keempat, perempuan dan anak diperlakukan sebagai penghasil nafkah dalam rumah tangga orang miskin. Kelima sikap tidak percaya dari pihak luar terhadap orang-orang yang dikategorikan miskin itu. Hal-hal ini semualah yang menjelaskan mengapa program pengentasan kemiskinan yang semula diperkirakan "membahagiakan" orang miskin, semacam program sertifikasi tanah itu, belum maksimal capaiannya. Syarat cukup yang lain, jika dapat dikatakan begitu, adalah soal keterlibatan para birokrat tingkat paling bawah (street level bureaucrat) yang menjalankan proyek di tingkat lapangan. Studi Soehendera menunjukkan bahwa posisi dan peranan mereka di tingkat pelaksanaan proyek tidaklah netral, sehingga sulit memberi bantuan kepada warga secara signifikan dan berkelanjutan. Sebabnya adalah karena mereka harus berpihak pada pembangunan itu sendiri. Belum lagi, motivasi staf birokrasi di tingkat lapangan itu sangat beragam dan cenderung melakukan kegiatan yang menguntungkan diri sendiri, melalui pemungutan 'biaya administrasi' yang merugikan warga. Dari sisi kajian sosiolegal, menurut Irianto, kajian Soehendera ini ". tidak hanya menarik, tetapi juga sangat penting bagi para legal reformist, pengambil keputusan, dan para akademisi sosiolegal, dalam rangka memahami bagaimana implikasi pemberlakuan hukum dan kebijakan di kalangan masyarakat miskin, apakah menguntungkan atau merugikan mereka." Irianto pun menyebut koleganya itu sebagai salah seorang pendahulu kajian hukum tentang masalah-msalah kemiskinan di perkotaan, *** Soehendera sendiri sebenarnya tidak mempertanyakan tesis de Soto ini. Juga tidak mempertentangkannya dengan tesis yang dikembangkan di akhir kajiannya. Tesis de Soto hanya dirujuk dalam beberapa kesempatan, dan juga disinggung secara sambil lalu saja. Tesis de Soto digunakan Soehendera untuk menjelaskan fenomena yang ada di tengah tenurial system Orang Miskin di Perkotaan. Saya tidak dapat mengerti pilihan Soehendera yang demikian itu. Mengapa 'resep de Soto' ini tidak digunakan Soehendera dalam 'menguji' keandalan program PAP yang menjadi objek utama kajiannya? Padahal, jelas bahwa program PAP berakar kuat pada tesis yang dikembangkan de Soto dan sejalan dengan ranah kajian sosiolegal yang dilakukan Soehendera. Sayangnya Soehendera telah berpulang ke pangkuan-NYA lebih setahun lalu. Jika tidak, saya percaya Soehendera akan menjawab pertanyaan-pertanyaan itu dengan karya tulis yang lain. Soehendera memang termasuk seorang dosen yang rajin menulis. Demikian pula, Soehendera tidak akan pernah bisa menjawab serangkaian pertanyaan lain yang muncul belakangan. Misalnya, yang terpokok, jika sertifikasi (individual) tanah orang miskin di perkotaan tidak bisa digunakan sebagai strategi pengentasan kemiskinan, lalu jalan apa yang harus ditempuh? Maka, untuk konteks Indonesia, sebuah analisis 'pasca disertasi Soehendera', yang menggunakan data dan juga analisis yang telah dikembangkan Soehendera dan lainnya, saya kira akan bermanfaat untuk dilakukan. Toh, buku ini menghimpun data diteil yang amat kaya. Dihasilkan melalui penelitian yang teruji secara metodologi. Mengapa tidak? *** -------------------------------------------------------------------------------- [1] Praktisi Antropologi, menetap di Yogyakarta. Kontak: [email protected]
