Caros colegas
pensando sobre o problema colocado pelo colega André Lima, sobre a
inconstitucionalidade do artigo 22 da nova lei do SNUC, e verificando o que
dizem os livros de Direito Constitucional, cheguei às seguintes
conclusões:
a) Com relação ao artigo 23 da CF - que dispões sobre
a competência comum entre União , Estados e Municípios -
entendo não haver afronta, uma vez que o famigerado artigo 22 do PL do
SNUC não retira a competência de nenhum desses entes federativos,
apenas define, dentro de cada um deles, qual é o poder competente para
definir quais serão as áreas especialmente protegidas. Portanto,
creio que não seria com esse argumento que derrubaríamos o art.
22;
b) Do exposto acima, e do conteúdo do art. 225 caput e §
1º,inciso III, fica claro, pra mim, que o real problema é definir o
que o constituinte quis dizer com "poder público", ou seja, se
ele se refere apenas ao Poder Executivo ou ao conjunto dos três poderes,o
que, nesse caso, seria um sinônimo de 'Poder Político".
Consultando livros de Direito Constitucional e Direito Administrativo, percebi
que esse é um conceito que ainda não foi definido pela doutrina,
que o utiliza indiscriminadamente, assim como o fez o legislador constituinte. A
única definição que encontrei foi de José Afonso da
Silva, que em seu Direito Constitucional Ambiental define poder público
como "expressão genérica que se refere a todas as entidades
territoriais públicas" (op. cit. ,SP, Malheiros, 2ª ed.,
1998, pp 49). Vemos, portanto, que o ilustre mestre
não nos ajudou muito, pois para ele poder público significa
menção a todas as entidades federativas, que por sua vez
são compostas pelos três poderes clássicos: executivo,
legislativo e judiciário;
c) como não há
definição doutrinária para poder público, devemos
então partir para um interpretação extensiva do termo
utilizado no art. 225 caput e em seu § 1º, inciso
III.
Com relação ao caput, quando
se diz que incumbe ao poder público defender e preservar o meio ambiente
para as presentes e futuras gerações, me parece que essa é
uma determinação direcionada aos três poderes, que dentro de
suas funções vão perseguir esse objetivo, seja aplicando
políticas públicas (executivo), criando um aparato legistativo de
proteção (legislativo) ou punindo aqueles que atentarem contra a
preservação ambiental, fazendo valer a Constituição
e as leis (judiciário). Não me parece adequado entender que o
constituinte delegou apenas ao poder exectuivo a tarefa de
proteção ao meio ambiente, mesmo porque, sendo esse um requisito
essencial para a garantia da dignidade humana (sadia qualidade de vida),
é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (art.
1º CF), que alberga todos os entes federativos e todos os
poderes.
Ao analisarmos o § 1º, podemos verificar que muitos de seus
incisos também usam poder público com o sentido dado por
José Afonso da Silva, ou seja, como poder político
disribuído entre os entes federais. Esse é, a meu ver, a
interpretação que deve ser seguida para entender os incisos V (o
controle da produção de substâncias que comportem risco para
a vida é feito tanto por meio de fiscalização
administrativa quanto pelo estabelecimento de legislação que vise
regulamentar essa produção), o VI ( a educação
ambiental depende de previsão legal e de formação de
professores, o que distribui as funções entre executivo e
legislativo) e o VII (a proteção à fauna e flora
deverá se dar tanto pela vertente legislativa, como inclusive está
explícito no texto, quanto pela via administrativa, através de
fiscalização e da implementação de políticas
públicas). Entretanto, com relação ao inciso III, que trata
da criação de UCs, o sentido do termo poder público muda.
Quando o constituinte diz que cabe ao poder público definir os
espaços especialmente protegidos e logo adiante diz que a
supressão só poderá ocorrer através de lei, fica
claro que ele está entendendo poder público como sinônimo de
poder executivo, ou melhor, de Administração Pública.
Senão, vejamos. Um dos princípios básicos da
hermenêutica jurídica é o da bilatelaridade das formas, ou
seja, que uma norma só poderá ser revogada por outra posterior, de
mesmo conteúdo, em sentido contrário e de mesmo ou maior
nível hierárquico. Assim, uma lei ordinária
só poderá ser revogada por outra semelhante ou por norma
constitucional. Quando se impõe a necessidade de lei para suprimir
áreas protegidas, é porque essa áreas foram criadas por
meio de normas infra-legais, que seriam, portanto, atos administrativos,
notadamente da categoria de Decretos, que têm força normativa ,
são dotados de generalidade e utilizados para disciplinar matéria
não reservada à lei (cf. MEDAUAR, Odete - Direito Administrativo
Moderno. SP, RT, 1996, pp 163). Se não fosse assim, se essa áreas
pudessem ser criadas pela via legislativa, não precisaria o constituinte
fazer essa ressalva expressa, pois é um princípio básico
que uma lei necessitará de outra lei para ser revogada. Não
há como se argumentar, também, que o constituinte colocou uma
disposição inútil, pois não existe em Direito
disposições normativas inúteis, e acolher esse entendimento
seria afrontar as regras mais básicas de
interpretação.
d) Entendo, portanto, que poder público é um termo de
conteúdo indefinido (existem outros, como, i.e. boa-fé,
moralidade, etc.), e que para se definir seu conteúdo temos que
interpretá-lo segundoo contexto que está sendo utilizado. No caso
específico de criação de UCs, está claro que ele se
refere ao Poder Executivo, em seus três níveis federais, que por
meio de atos administrativos de caráter normativo vão estabelecer
quais áreas devem ser protegidas. Como essas áreas só podem
ser suprimidas pela via legislativa, a CF aplicou a este assunto o secular
sistema de "freios e contrapesos", em que um poder complementa e
fiscaliza as funções do outro, numa forma de evitar a
concentração de poderes e, consequentemente, o abuso. Assim sendo,
a norma exposta no art. 22 do PL do SNUC é claramente
inconstitucional.
Esse é, André e demais colegas, meu entendimento acerca do
assunto. Espero ter contribuído para a discussão e para a
fundamentação jurídica de um eventual ataque a esse
dispositivo que, concordo, será um atraso incomensurável à
proteção ambiental no Brasil.
Um abraço a todos
Raul Silva Telles do Valle (advogado/SP)
