Re: [DTOAMBIENTAL] art. 22 do PL do SNUC - inconstitucionalidade

[Raul]

Prezado Inagê

 

quando enviei minha contribuição, ainda não havia lido sua posição. Relamente vejo que compartilhamos das mesmas convicções, o que é muito bom para mim, recém formado e iniciante na carreira, pois indica que o caminho por mim escolhido é seguido também por profissionais mais conceituados.

 

Gostaria, entretanto, de colocar uma questão. Entendo, como ficou claro em minha manifestação, que poder público deve ser entendido como o conjunto dos três poderes nas três esferas federativas. Em grande parte das matérias, as tarefas delegadas ao poder público significam uma necessidade de cooperação entre poderes, em que cada um, dentro de sua esfera de funções, agirá para a consecução de um escopo comum. Isso me parece claro e perfeitamente condizente com o sistema constitucional de freios e contrapesos.

 

Porém, quando descemos a pontos específicos, há de haver a delimitação constitucional de quem é responsável pela realização da tarefa. Esse é o caso, por exemplo, da delimitação de áreas protegidas. Seria possível que tanto o legislativo quanto o executivo fossem responsáveis por essa tarefa? não estaria havendo, como bem levantou o André, um conflito entre poderes, uma vez que a atuação de um poderia se sobrepor à do outro? entendo que nas Constituições contemporâneas, como a brasileira, não existe mais aquela rígida separação ente poderes, pois é possível ao executivo legislar (vide as malditas MPs e os decretos de regulamentação de leis, bem como, num caso mais próximo de nós, as Resoluções do CONAMA), assim como o legislativo tem poder de definir políticas públicas e direcionar investimentos estatais (via o poder de emenda ao projeto de lei orçamentária e à lei de diretrizs orçamentárias),o que antes era reconhecido como função exclusiva do executivo. Entretanto, não vejo como ambos poderes possam ser responsáveis por uma mesma função específica, de maneira que seja possível haver conflito de atribuições.

 

Veja bem,  concordo que, para a proteção ambiental, é realmente melhor que todos possam criar e poucos possam desfazer. Mas, como aqui é um espaço de debates, gostaria de colocar essa questão, para que possamos adequar nosso discurso aos preceitos constitucionais, e para que, se nossos legisladores forem sensíveis a essas discussões e comprometidos com a causa, possam criar um dispositivo legal eficiente e que não seja passível de posterior contestação quanto à constitucionalidade.

 

um abraço

 

Raul

-----Mensagem original-----
De: [EMAIL PROTECTED] <[EMAIL PROTECTED]>
Para: [EMAIL PROTECTED] <[EMAIL PROTECTED]>
Data: Domingo, 13 de Junho de 1999 12:19
Assunto: Re: [DTOAMBIENTAL] art. 22 do PL do SNUC - inconstitucionalidade

Raul

Gostei muito de sua manifestação, principalmente pelo afago à minha vaidade pessoal de ver o ponto de vista que esposo  defendido com tamanho brilho e erudição.

Abraços

Inagê

-----Mensagem original-----
De: Raul <[EMAIL PROTECTED]>
Para: [EMAIL PROTECTED] <[EMAIL PROTECTED]>
Data: Sábado, 12 de Junho de 1999 21:25
Assunto: [DTOAMBIENTAL] art. 22 do PL do SNUC - inconstitucionalidade

Caros colegas

 

 

pensando sobre o problema colocado pelo colega André Lima, sobre a inconstitucionalidade do artigo 22 da nova lei do SNUC, e verificando o que dizem os livros de Direito Constitucional, cheguei às seguintes conclusões:

 

a) Com relação ao artigo 23 da CF - que dispões sobre a competência comum entre União , Estados e Municípios - entendo não haver afronta, uma vez que o famigerado artigo 22 do PL do SNUC não retira a competência de nenhum desses entes federativos, apenas define, dentro de cada um deles, qual é o poder competente para definir quais serão as áreas especialmente protegidas. Portanto, creio que não seria com esse argumento que derrubaríamos o art. 22;

 

b) Do exposto acima, e do conteúdo do art. 225 caput e § 1º,inciso III, fica claro, pra mim, que o real problema é definir o que o constituinte quis dizer com "poder público", ou seja, se ele se refere apenas ao Poder Executivo ou ao conjunto dos três poderes,o que, nesse caso, seria um sinônimo de 'Poder Político". Consultando livros de Direito Constitucional e Direito Administrativo, percebi que esse é um conceito que ainda não foi definido pela doutrina, que o utiliza indiscriminadamente, assim como o fez o legislador constituinte. A única definição que encontrei foi de José Afonso da Silva, que em seu Direito Constitucional Ambiental define poder público como "expressão genérica que se refere a todas as entidades territoriais públicas" (op. cit. ,SP,  Malheiros, 2ª ed., 1998, pp 49). Vemos, portanto, que o ilustre mestre não nos ajudou muito, pois para ele poder público significa menção a todas as entidades federativas, que por sua vez são compostas pelos três poderes clássicos: executivo, legislativo e judiciário;

 

c) como não há definição doutrinária para poder público, devemos então partir para um interpretação extensiva do termo utilizado no art. 225 caput e em seu § 1º, inciso III.

 

 Com relação ao caput, quando se diz que incumbe ao poder público defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, me parece que essa é uma determinação direcionada aos três poderes, que dentro de suas funções vão perseguir esse objetivo, seja aplicando políticas públicas (executivo), criando um aparato legistativo de proteção (legislativo) ou punindo aqueles que atentarem contra a preservação ambiental, fazendo valer a Constituição e as leis (judiciário). Não me parece adequado entender que o constituinte delegou apenas ao poder exectuivo a tarefa de proteção ao meio ambiente, mesmo porque, sendo esse um requisito essencial para a garantia da dignidade humana (sadia qualidade de vida), é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º CF), que alberga todos os entes federativos e todos os poderes.

 

Ao analisarmos o § 1º, podemos verificar que muitos de seus incisos também usam poder público com o sentido dado por José Afonso da Silva, ou seja, como poder político disribuído entre os entes federais. Esse é, a meu ver, a interpretação que deve ser seguida para entender os incisos V (o controle da produção de substâncias que comportem risco para a vida é feito tanto por meio de fiscalização administrativa quanto pelo estabelecimento de legislação que vise regulamentar essa produção), o VI ( a educação ambiental depende de previsão legal e de formação de professores, o que distribui as funções entre executivo e legislativo) e o VII (a proteção à fauna e flora deverá se dar tanto pela vertente legislativa, como inclusive está explícito no texto, quanto pela via administrativa, através de fiscalização e da implementação de políticas públicas). Entretanto, com relação ao inciso III, que trata da criação de UCs, o sentido do termo poder público muda. Quando o constituinte diz que cabe ao poder público definir os espaços especialmente protegidos e logo adiante diz que a supressão só poderá ocorrer através de lei, fica claro que ele está entendendo poder público como sinônimo de poder executivo, ou melhor, de Administração Pública. Senão, vejamos. Um dos princípios básicos da hermenêutica jurídica é o da bilatelaridade das formas, ou seja, que uma norma só poderá ser revogada por outra posterior, de mesmo conteúdo, em sentido contrário e de mesmo ou maior nível hierárquico. Assim, uma lei ordinária só poderá ser revogada por outra semelhante ou por norma constitucional. Quando se impõe a necessidade de lei para suprimir áreas protegidas, é porque essa áreas foram criadas por meio de normas infra-legais, que seriam, portanto, atos administrativos, notadamente da categoria de Decretos, que têm força normativa , são dotados de generalidade e utilizados para disciplinar matéria não reservada à lei (cf. MEDAUAR, Odete - Direito Administrativo Moderno. SP, RT, 1996, pp 163). Se não fosse assim, se essa áreas pudessem ser criadas pela via legislativa, não precisaria o constituinte fazer essa ressalva expressa, pois é um princípio básico que uma lei necessitará de outra lei para ser revogada. Não há como se argumentar, também, que o constituinte colocou uma disposição inútil, pois não existe em Direito disposições normativas inúteis, e acolher esse entendimento seria afrontar as regras mais básicas de interpretação.

 

d) Entendo, portanto, que poder público é um termo de conteúdo indefinido (existem outros, como, i.e. boa-fé, moralidade, etc.), e que para se definir seu conteúdo temos que interpretá-lo segundoo contexto que está sendo utilizado. No caso específico de criação de UCs, está claro que ele se refere ao Poder Executivo, em seus três níveis federais, que por meio de atos administrativos de caráter normativo vão estabelecer quais áreas devem ser protegidas. Como essas áreas só podem ser suprimidas pela via legislativa, a CF aplicou a este assunto o secular sistema de "freios e contrapesos", em que um poder complementa e fiscaliza as funções do outro, numa forma de evitar a concentração de poderes e, consequentemente, o abuso. Assim sendo, a norma exposta no art. 22 do PL do SNUC é claramente inconstitucional.

 

 

Esse é, André e demais colegas, meu entendimento acerca do assunto. Espero ter contribuído para a discussão e para a fundamentação jurídica de um eventual ataque a esse dispositivo que, concordo, será um atraso incomensurável à proteção ambiental no Brasil.

 

Um abraço a todos

 

 

Raul Silva Telles do Valle (advogado/SP)