DPD dan Penguatan Demokrasi Oleh GINANDJAR KARTASASMITA GERAKAN reformasi pada pertengahan tahun 1998 menjadi salah satu wujud perkembangan Indonesia sebagai suatu bangsa yang menjadi pertanda penyesuaian struktur-struktur berbangsa dan bernegara dengan perubahan zaman dan tuntutan-tuntutan yang berkembang dalam masyarakat. Masa transisi Indonesia menuju demokrasi merupakan salah satu tahapan yang menjadi fase penting perkembangan Indonesia. Salah satu aspek yang menjadi bagian dari proses transisi Indonesia menuju demokrasi adalah reformasi di bidang ketatanegaraan yang di antaranya mencakup proses perubahan konstitusi Indonesia, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945).
Salah satu perubahan penting setelah dilakukannya perubahan terhadap UUD 1945 adalah perubahan terhadap Pasal 2 ayat (1) yang berbunyi: "Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang." Rumusan semula Pasal 2 ayat (1) tersebut bunyinya adalah: "Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat, ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang." Dengan perubahan tersebut bukan saja berarti tidak ada lagi Utusan Daerah dan Utusan Golongan dalam keanggotaan MPR, serta tidak ada lagi anggota MPR yang diangkat, tetapi juga dibentuknya sebuah lembaga negara baru yang bernama Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Keberadaan Utusan Daerah dalam komposisi keanggotaan MPR sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Dasar 1945 (sebelum diubah) kurang memberi makna bagi kepentingan daerah. Hal ini karena tugas dan wewenang MPR yang tidak terkait dengan pembentukan undang-undang. Tugas dan wewenang MPR sebagaimana diatur dalam UUD 1945 (sebelum diubah) adalah mengubah undang-undang dasar, menetapkan garis-garis besar haluan negara, serta memilih dan mengangkat presiden dan wakil presiden. Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah, diperlukan adanya lembaga negara yang dapat menjembatani kepentingan pusat dan daerah, serta memperjuangkan kepentingan aspirasi masyarakat dan daerah dalam kebijakan nasional. Dengan demikian, yang menjadi gagasan dasar pembentukan DPD adalah keinginan untuk lebih mengakomodasi aspirasi daerah dan sekaligus memberi peran yang lebih besar kepada daerah dalam proses pengambilan keputusan politik untuk soal-soal yang terutama berkaitan langsung dengan daerah. Keinginan tersebut berangkat dari pemikiran bahwa pengambilan keputusan yang bersifat sentralistik pada masa yang lalu ternyata telah mengakibatkan meningkatnya ketidakpuasan daerah-daerah yang telah sampai pada tingkat yang membahayakan keutuhan wilayah negara dan persatuan nasional. Lahirnya tuntutan-tuntutan untuk memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah indikator yang paling nyata dari ketidakpuasan itu. Sementara itu, keberadaan unsur Utusan Daerah dalam keanggotaan MPR selama ini (sebelum dilakukannya perubahan terhadap UUD 1945) ternyata tidak memberikan peranan yang berarti dalam proses pengambilan keputusan-keputusan politik yang manfaatnya bisa dirasakan langsung oleh daerah. Maka tidaklah mengherankan apabila keberadaan DPD telah membangkitkan harapan masyarakat di daerah bahwa kepentingan daerah dan masalah-masalah yang dihadapi daerah dapat diangkat dan diperjuangkan di tingkat nasional. Bahwa kebijakan-kebijakan publik baik di tingkat nasional maupun daerah tidak merugikan dan bahkan berpihak kepada kepentingan daerah dan kepentingan rakyat di seluruh tanah air. Bahwa DPD akan menjamin kepentingan daerah sebagai bagian yang serasi dari kepentingan nasionial, dan kepentingan nasional secara serasi merangkum kepentingan daerah. Bahwa kepentingan daerah dan kepentingan nasional tidak bertentangan dan tidak perlu dipertentangkan. Dalam proses perumusan pasal pembentukan lembaga perwakilan baru ini di MPR, terjadi tarik ulur mengenai sistem apakah yang akan dianut konstitusi Indonesia, sistem bikameral yang kuat (strong bicameralism) atau lemah (soft bicameralism)? Sementara kecenderungan umum di dunia adalah untuk negara-negara federal hampir semuanya menerapkan tradisi strong bicameralism, sedangkan di negara-negara kesatuan dipraktikkan soft bicameralism. Memang Indonesia merupakan negara kesatuan sehingga secara konseptual akan condong ke soft bicameralism. Namun demikian, pada saat yang sama isu otonomi daerah juga tengah mengemuka dan juga menjadi salah satu titik perhatian utama perumus perubahan UUD di MPR (yang kemudian diwujudkan antara lain dalam penyempurnaan Pasal 18 UUD 1945 tentang pemerintahan daerah). Kebijakan perluasan otonomi daerah yang seluas-luasnya itu dipandang para pakar cenderung bersifat federalistis sehingga dalam konteks sistem bikameral yang hendak dianut konstitusi Indonesia dipandang lebih cocok untuk mengambil strong bicameralism. Hanya MPR secara jelas mengadopsi soft bicameralism di mana konstitusi Indonesia menganut sistem dua kamar dewan perwakilan namun tidak melengkapi DPD dengan kewenangan yang memungkinkannya berfungsi secara efektif sebagai sebuah legislatif. Wewenang DPD terbatas, baik di bidang legislasi, pengawasan, maupun anggaran. Itu pun hanya bisa dilaksanakan melalui "pintu" DPR sehingga DPD akan terus bergantung kepada DPR dalam bekerja. Kondisi ini menyebabkan DPD memiliki ruang gerak dan medan perjuangan terbatas dan dibatasi, baik oleh konstitusi maupun sikap politik DPR. Gambaran ini sangat paradoks dengan tingkat legitimasi anggotanya yang jauh melebihi anggota DPR, baik karena anggota DPD itu dipilih langsung oleh rakyat maupun karena jumlahpemilihnya yang jauh melampaui jumlah pemilih anggota DPR. Sebagai contoh terdapat 11 orang anggota DPD dipilih oleh masing-masing lebih dari satu juta , sedangkan dari 550 anggota DPR hanya ada dua orang yang memenuhi BPP yang jumlahnya berkisar 200.000 suara. ** KONFIGURASI DPD yang demikian merupakan sesuatu yang kurang tepat, bahkan dalam penilaian banyak pakar hukum tata negara, merupakan hal ganjil jika ditinjau dari konsep dua kamar lembaga perwakilan. Harus diakui konsep sistem bikameral dalam konstitusi kita tidak mengacu kepada sistem bikameral mana pun juga, sehingga disebut khas Indonesia. Jika dibandingkan dengan sistem bikameral di negara lain akan sangat terasa perbedaannya. Terkait dengan hal ini, perlu ditinjau hasil penelitian International IDEA mengenai sistem bikameral di 54 negara yang dianggap sebagai negara demokratis. Beberapa kesimpulan yang diperoleh, antara lain: Sebanyak 32 negara memilih bikameral, sedangkan 22 negara memilih unikameral; Dari 32 negara penganut bikameral terbagi seimbang dalam hal kuat dan lunaknya, yaitu 16 negara menganut bikameral kuat dan 16 negara menganut bikameral lunak; semua negara federal memiliki dua majelis; negara-negara kesatuan terbagi seimbang, sebagian memilih sistem unikameral dan sebagian lainnya bikameral (dari sampel yang diteliti, 22 negara memilih sistem unikameral dan 20 negara memilih sistem bikameral, selebihnya tidak diperoleh datanya); hampir semua negara dengan jumlah penduduk besar memiliki dua majelis (Bangladesh adalah pengecualian dari kelompok ini), demikian pula sebagian besar negara yang memiliki wilayah luas memiliki dua majelis (Mozambique merupakan pengecualian dari sampel ini). Dalam sistem bikameral yang kuat kedua lembaga legislatif, yaitu majelis rendah (semacam DPR) dan majelis tinggi (semacam DPD), mempunyai kedudukan dan kekuasaan yang sama atau hampir sama. Tidak ada majelis yang berada pada posisi lebih rendah. Dalam sistem ini, pembuatan undang-undang bisa dimulai dari majelis yang mana saja dan proses pembahasannya harus mempertimbangkan suara kedua majelis dalam kedudukan yang sama sebelum bisa disahkan. Aturan yang sama berlaku untuk pelaksanaan dalam wewenang lainnya. Kesimpulan lain penelitian International IDEA tersebut adalah: Dari 11 negara federal, terdapat 8 negara yang menerapkan sistem bikameral kuat. Contoh negara AS, Argentina, Australia, dan Brasil; Dari 41 negara kesatuan, terdapat 7 negara yang menerapkan sistem bikameral kuat. Contoh negara Belanda, Cile, Filipina, Italia, dan Jepang. Dari 10 negara yang menganut sistem pemerintahan presidensial, terdapat 8 negara yang menganut sistem bikameral kuat. Contoh negara AS, Filipina, dan negara-negara Amerika Selatan; Dari 40 negara yang menganut sistem pemerintahan parlementer, terdapat 8 negara yang menganut sistem bikameral kuat. Contoh Australia, Belanda, Belgia, Italia, Jepang, Jerman, dan Swiss. Dalam sistem bikameral yang lunak, majelis yang satu memiliki kedudukan lebih tinggi dan kewenangan lebih besar dibanding majelis lainnya. Biasanya yang lebih kuat disebut Majelis Rendah (Lower House) sedangkan majelis yang lebih rendah disebut Majelis Tinggi (Upper House atau senate). Majelis Tinggi mempunyai kekuasaan legislatif yang terbatas. Sebagai contoh, pengajuan RUU oleh sebuah majelis (yang lebih rendah) hanya dapat dilakukan melalui "pintu" majelis lainnya (yang lebih kuat), dan pengesampingan atau penolakan RUU yang diajukan sebuah majelis oleh majelis lainnya yang lebih berkuasa. *** Penulis, Ketua Dewan Perwakilan Daerah. http://groups.yahoo.com/group/baraya_sunda/ [Ti urang, nu urang, ku urang jeung keur urang balarea] Yahoo! Groups Links <*> To visit your group on the web, go to: http://groups.yahoo.com/group/Baraya_Sunda/ <*> To unsubscribe from this group, send an email to: [EMAIL PROTECTED] <*> Your use of Yahoo! Groups is subject to: http://docs.yahoo.com/info/terms/
